来源：新浪财经
意见领袖丨苏宁金融研究院
作者为苏宁金融研究院高级研究员孙扬
《防范和处置非法集资条例》（下面简称《条例》）于年12月21日国务院第次常务会议通过，自年5月1日起施行。
本文从四个方面对《条例》进行解读：
一、重事前防范和横向协同的思路；
二、从系统上增强地方处非能力；
三、给地方金融监管工作带来的十个改变；
四、地方金融监管未来向何处去。
一
重事前防范和横向协同的思路
相比以前的事后处置模式，本次《条例》重在加强事前的防范，加强系统的建设，以及和社会综合治理、金融管理、互联网信息管理、市场监督管理等的深度协同。
《条例》几个重大的要点包括：明确了非法集资行为的定义、明确了处非可以采取的具体措施、融合到社会治安综合治理中、工商登记监测、互联网平台主动审核监控、不得发布集资的宣传和广告、跨部门可疑资金监测机制、异常交易和账户上报、从非法集资中获得的收入和代言费都要被追缴。
上面这些重大举措将为地方处非工作带来哪些方面增强呢？
二
从系统上增强地方处非能力
地方金融监管部门在处置非法集资方面面临很多现实的困难，如，涉嫌非法集资的很多主体行为和数据都在其他部门的管理职权范围内，协调起来难度很大；地方金融监管缺乏有效提升处非工作效率的监管信息系统工具；地方金融监管部门执法力量很薄弱。这次的《条例》专门针对这些方面进行了增强。
1、推动地方金融监管横向协同7个部门进行全链条处非。
涉嫌非法集资的组织有很多非金融的企业，全国有1.9亿个企业和个体户，量非常的大，地方金融监管排查起来比较困难。另外，企业的信息和管辖权存在于很多垂直管理系统中，由于职权受限，地方金融监管部门针对这些企业进行全链条的风险分析、防范和处置是比较困难的。
比如，企业进行未经许可的金融业务的工商登记，它控制不了；企业在应用商店发布疑似非法集资APP，它控制不了；企业发布涉嫌非法集资的违规广告，它也很难发现和处置；企业在银行、非银支付机构的资金账户可疑往来和变动情况，它也难以获取。现在很多公司宣称有基于大数据的非法集资识别方法，实际上数据十分有限，都是一些公开的新闻舆情和工商数据，对于识别隐蔽性很高的非法集资企业没什么用。
《条例》第一次明确了处置非法集资牵头部门可以和社会治安综合治理体系、市场监管部门、互联网信息内容管理部门、电信主管部门、国务院金融管理部门的派出机构、金融机构、非银支付机构等建立横向会商和协同监测机制。全链条的处非治理指日可待。
然而，即使有了《条例》，这个协同工作实际做起来并不容易，需要处非牵头部门具有较强的权威，如果是弱势部门牵头来做，推动协同依然困难重重。
2、将新建1个国家级、7个省级的处非监测预警系统。
工欲善其事必先利其器。地方处非办和金融监管部门目前缺少信息系统的支持，他们都是使用一些比较零碎的工具，与国务院金融监督管理部门及派出机构完整的金融机构监管信息系统相比，差得很远，这些系统覆盖了监管对象基本信息、交易信息和跨区域的信息，对于金融机构监管工作的帮助效果显著。
例如，银保监会有现场检查分析系统EAST、非现场监管信息系统系统、客户风险管理系统、保险中介监管信息系统、保险实名查验平台。银保监会不仅有相关的监管信息系统，还为监管信息提取规范化专门制定了《银行业金融机构监管数据标准化规范》，约定了采集以下监管信息内容和数据格式：公共信息、会计记账信息、客户信息、授信交易对手、卡片信息、信贷管理信息、资产负债和涉农统计、客户风险统计、资金和理财。
证监会建设了中央监管信息平台，整合了20多个子系统，实现应用系统和数据系统的统一。也和各交易所的监察监管系统进行整合，可以实现对于上市公司信息披露的实时检测，并传送给辖区证监局核查，核查结果反馈给交易所。证监会还有机构监管综合信息系统（FISP），可以提取证券、基金管理公司的产品、财务、销售、投资、风控信息。
人民银行有支付信息统计分析系统PISA、反洗钱数据监测报送系统、非银行支付机构非现场监管系统等。
参考金融机构的监管系统，并考虑处非和地方金融监管的特点，《条例》这次从国家、地方两个层面都对处非信息系统的建设提出了明确的要求，将加快地方金融监管信息系统的诞生。
国务院处非联席会议将在国家层面建设“国家监测预警平台”，有助于跨行业、地方信息共享，增强非法集资活动研判和预警能力。地方政府将建设“非法集资监测预警系统”、“非法集资可疑资金监测系统”、“非法集资广告监测系统”，“互联网应用非法集资监测系统”、“商事登记集资信息监测系统”、“非法集资广告监测系统”。金融机构内建设“疑似非法集资资金账户识别模块”。
建议省级地方金融监管部门可以统一规划和建设省内的7套系统，帮助各市、县、区通过这些系统协同好横向的政府主管部门，防止各地重复建设系统浪费成本，提升地方金融监管数据在省内的归集水平，并基于这些系统构建区域经济分析大脑，对全区、重点行业、重点企业进行扫描分析，这些分析可以有效协助地方政府做好招商引资、产业规划。
现在很多涉嫌非法集资的机构，跨省在全国开分公司，股权层层嵌套，组织结构特别复杂，地方处非人员分析起来非常麻烦。省级地方金融监管部门需要在市场监督管理部门支持下加强企业知识库、企业知识图谱的建设，结合法律条款，并具有一键生成企业评估报告、一键生成涉非处置建议措施的功能，为地方金融监管部门同事提供参考。
现在各地已经涌现出一些监管科技公司的优秀代表，为地方金融监管部门提供监管科技信息和系统服务，提升地方金融监管工作效率，如北京金信网银的冒烟指数、江苏金农公司的小贷监管系统、深圳腾讯的灵鲲，浙江蚂蚁科技的蚁盾等。
3、明确了处置非法集资的执法依据
《条例》第一次非常完整、详细地列明了非法集资需承担的法律责任和处置流程。这让基层处非部门和地方金融监管部门有了非常清晰的执法依据。
《条例》明确了非法集资处置的全流程，包括：组织调查认定、暂停集资行为、暂停涉嫌非法集资企业的商事变更、涉嫌犯罪移送公安机关、查封场所、查扣资产、边控、清退资金、吊销营业执照、关闭线上渠道等。
对于非法集资人、非法集资协助人、未履行对涉嫌非法集资信息的防范和处置义务的互联网信息服务提供者、未履行防范非法集资义务金融机构和非银支付机构、不配合甚至阻碍调查的单位和个人，《条例》明确了需要承担的非法集资相关的法律责任，包括：罚款、信用惩戒、吊销营业执照、治安管理处罚、追究刑事责任。
有了《条例》对处非执法的支撑，地方处非牵头部门还需要搭配有专门、专业的执法部门，才能真正发挥好《条例》的威力。当前，其他条线的监管部门都有配套的专门执法队伍，例如，市场监督管理局有执法稽查局，城市管理局有行政执法大队，文化与旅游局有文化市场行政执法总队。
处非的执法和其他监管领域相比更加复杂，需要熟悉金融监管政策，能够分辨各种真真假假金融产品，看透企业的运营和财务分析，了解专业的法律知识，这对于执法人员的专业性要求较高。地方政府需要通过人才梯队培养、专题知识培训、资质认证等系统性工作，对地方金融监管人员进行赋能。
《条例》的三个增强，会给地方金融监管工作带来哪些变化呢？
三
《条例》如何影响地方金融监管工作？
《条例》对于地方金融监管工作的影响是深远的。“打早打小”的思路将推动基于数字政务数据的地方金融监管神经中枢的建立，实现对于企业商业模式和金融行为的下沉监控，提升线上、线下对于非法集资的预警能力。
在线上，对庞大互联网流量中的非法金融APP、广告等的监控工作，如对某手机厂商的应用商店上的非法金融APP的监控、对某搜索引擎上的疑似非法金融广告的监控等，大概率是互联网平台属地省级地方金融监管机构负责对接和监控。这让省级地方金融监管部门用于互联网生态的数字化金融监管平台的建设提上了日程。
在线下，有很多非常隐蔽的非法集资活动。市区级的地方金融监管部门未来将更注重向下和基层地方治理体系的融合，让当地城市网格化治理体系成为非法集资线索的情报来源。与此同时，市区级地方金融监管部门将建设专业化、专门化的执法队伍，基层金融监管执法能力将进一步增强。
下面就从十个方面具体阐述影响。
1、和社会治安综合治理协同
第八条 地方各级人民政府应当建立非法集资监测预警机制，纳入社会治安综合治理体系，发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用，运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警。
点评：这条关键的是2点：（1）发挥网格化管理和基层群众自治组织的作用。这点可以充分走群众路线，借助现有的社会治安治理体系的帮助，从线下庞大的社会活动发现线下的非法集资线索，及时送入非法集资监测预警系统中。线下的监测必不可少，现在很多非法集资都转入了非常隐蔽、迷惑性很强的的线下活动，比如某某“财富推介会”、“项目推介会”、“养生论坛”等。如果要发动群众，需要对网格管理组织和自治群众组织做充分的培训。（2）处非牵头部门可运用大数据等现代信息技术手段，加强对非法集资的监测预警。其实，地方政府掌握的互联网大数据比较少，掌握的来自线下的政务大数据比较多，比如城管、公安、金融、电信、市场监督等大数据，这些大数据都掌握在各个部门手中，地方金融监管部门未必能快速获得，需要政府较高层面帮助统一协调，将各个条线的报警、举报、投诉的信息串起来，这样能够发现非法集资的一些明显线索。但这非一日之功，需要做很多工作。
2、工商登记对非法集资关键字进行预先识别
第九条 市场监督管理部门应当加强企业、个体工商户名称和经营范围等商事登记管理。除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理财”、“财富管理”、“股权众筹”等字样或者内容。
县级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门、市场监督管理部门等有关部门应当建立会商机制，发现企业、个体工商户名称或者经营范围中包含前款规定以外的其他与集资有关的字样或者内容的，及时予以重点